|
Введение
Практика функционирования государственного аппарата, его реорганизации, особенно в переломные периоды развития нашего государства, свидетельствует о необходимости периодически приводить работу государственной машины в соответствие с меняющимся укладом общественной жизни. Аппарат государства нуждается практически в постоянной корректировке его деятельности, включая совершенствование работы государственных служащих. Проблемы повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, глубокого реформирования российской бюрократии пробудили живой и неподдельный интерес различных социальных групп российского общества, получили достаточно подробное освещение в целом ряде научных публикаций, появившихся в последнее время.
Радикальные преобразования государственной жизни на рубеже XX - XXI вв. содержат богатый положительный опыт прогрессивных перемен. Вместе с тем они отягощены грузом неудачных решений, в ряде случаев необоснованных ломок государственных структур, произвольного увольнения работоспособных специалистов, что дестабилизировало работу государственного аппарата, порождало многие негативные явления в среде государственных служащих.
Полтора десятилетия прошло с момента принятия действующей Конституции Российской Федерации. Это срок, достаточный для того, чтобы оценить пройденный путь, понять собственные достижения и ошибки. При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция Российской Федерации 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, создала предпосылки изменения системы управления страной, утверждения новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике.
Конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты - правовые статусы и организационные структуры. Реальная государственная жизнь неизмеримо богаче правовых статусов. Это понимание обусловливает необходимость постановки вопроса о подготовке к конституционным преобразованиям в России. Сразу следует оговориться, что речь не идет об обосновании изменений текста Конституции Российской Федерации 1993 г. Тезису о ее незыблемости не противоречит совершенствование конституционного законодательства, т.е. правовых актов, регулирующих конституционные отношения. Так же как не противоречит этому тезису потребность дискуссии в отечественном государствоведении о разработке предложений по совершенствованию и самого текста Конституции. Юридическая мысль не должна быть застигнута врасплох в случае, если политическое решение об этом будет принято. Хотя юристам надлежит понимать отсутствие детерминированности политического режима конституционными нормами. Эту мысль четко выразил М. Дюверже, утверждая: "Любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках" .
Цель настоящей работы - дать характеристику государственного управления в дореформенный период в России. Задачи работы:
- выявление особенностей дореформенной модели государственной управления,
- анализ предпосылок формирования указанных особенностей,
- изучения причин реформирования исследуемой модели государственного управления.
Глава 1. Общая характеристика традиций государственного управления в дореформенный период
1.1. Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период
Российская империя избегала создавать административно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториальных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство национального самосознания и целостность национальной культуры данного народа в пределах российского общества.
В советском государстве, напротив, принцип национально-территориальной автономии стал одним из базовых конструктивных оснований системы административно-территориального деления. С его помощью "пролетарское государство" стремилось обеспечить свою целостность и нейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распада Российской империи в 1917 году. Основой подхода к национальному вопросу стали "сталинские критерии", которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли выступать основанием для формирования соответствующей автономии того или иного уровня. Автор приходит к выводу: "Таким образом, сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными".
Другой важнейшей характеристикой отечественного государства была большая территория, расположенная в различных климатических зонах, что предопределило различие хозяйственной деятельности и образа жизни в различных местностях, что создавало большие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения достаточного контроля. Поэтому элементы федерализма существовали в нашем государстве и формировались параллельно централизаторской и завоевательной политике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киевской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.
Высокая техническая независимость региональных правителей при отсутствии у них реальной управленческой автономии создавали противоречие, которое расшатывало целостность Российского государства и создавало насущную необходимость его преодоления. Различные российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руководителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала "руководящая и направляющая" роль КПСС, закрепленное в Конституции СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства обеспечивали, при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти, фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную систему отношений Н.М. Добрынин называет "фантомный федерализм".
|
На уровень вверх
Купить